Entrevista con Fernando Ramírez

La Iniciativa de Comunicación: ¿Por qué el tema de “gestión de riesgo” se convierte en un tema prioritario para la Comunidad Andina de Naciones, CAN?

Fernando Ramírez: Yo pienso que en los países de la CAN, desde la declaración por parte las Naciones Unidas del Decenio Internacional para la Reducción de Riesgos, se empezaron a generar una serie de procesos que llevaron a los países, o a instituciones dentro de los países, a converger en la necesidad de tener una visión andina del tema de gestión de riesgos. Impulsados por diferentes organismos internacionales, estos procesos toman una fuerza particular a partir de dos coyunturas: el Fenómeno del Niño 97 – 98, que contó con un primer apoyo de la CAF tanto para financiación de la reconstrucción, como para avanzar en un análisis de marcos institucionales, legales y políticos de la gestión del riesgo en los cinco países; y el Huracán Mitch en Centroamérica en el año 98, en el cual Cepredenac, que es una organización regional centroamericana, jugó un papel importante. Esos hechos llevaron a reflexionar un poco sobre la necesidad de dotarse de algún tipo de niveles de coordinación y de consenso sobre políticas para los cinco países.

IC: ¿Por qué pensar entonces en “gestión del riesgo” y no, como se ha tratado tradicionalmente, en “atención y prevención de desastres”?

FR: Yo creo que esa es una discusión abierta al interior de la CAN, y en particular al interior del Comité Andino para la Prevención de Desastres, Caprade. El uso del término “gestión de riesgos” no es bien recibido por algunos organismos dentro de la región, que prefieren hablar de prevención y atención de desastres. A mi entender, son dos enfoques distintos, y uno de los elementos que uno tiene que reconocer cuando trabaja a nivel regional, es que afortunadamente no hay una homogenización de criterios y de enfoques, sino que todavía hay un espacio para debatir y para desarrollar conjuntamente nuevas posibilidades de trabajo en la materia. Si uno mira los antecedentes históricos, es bien posible que algunas de las corrientes que convergen en la formación del Caprade en 2002, estuviesen más ligadas al tema de preparativos y respuestas, y estuvieran más ligadas a una visión de prevención y atención, que a una visión de gestión de riesgos. Finalmente gestión de riesgos como visión, como enfoque, toma relativa fuerza a partir de hace muy pocos años, sobretodo a partir del Huracán Mitch en Centroamérica, y empieza a difundirse.

IC: ¿Qué tanto tiene que ver el cuestionamiento que hace la definición de “gestión de riesgos” sobre los modelos de desarrollo, en ese rechazo que menciona en algunas instituciones de la región?

FR: Yo pienso que incluso si uno habla de prevención y atención de desastres, en el transfondo lo que hay es una relación entre el riesgo que existe o el riesgo que se puede construir, y las modalidades de desarrollo que tienen nuestros países. Sin embargo, cuando uno habla de gestión de riesgo hace más explícita esa relación, y hace más explícitos una serie de elementos de política que acompañan una visión de gestión de riesgos, por ejemplo, en lo que tiene que ver con lo local frente a lo nacional, en lo que tiene que ver con procesos de descentralización, y sobretodo, en lo que tiene que ver con procesos de participación ciudadana. Finalmente el riesgo en su expresión, se da sobre un territorio y no sobre el conjunto de un país. Los países tienen diferentes modalidades de manejar el desarrollo territorial: hay algunos que son más centralistas que otros; hay otros en que lo local y lo regional al interior del país permiten desarrollar cosas de mayor alcance e influjo. Son situaciones distintas que hay que seguir en cuanto a cómo se complementan y cómo se armonizan, pero finalmente una visión de riesgo incluye en su gestión una participación ciudadana y una participación importante de los niveles locales, departamentales o provinciales, dependiendo del país.

IC: ¿Qué diferencias importantes existen actualmente entre los países de la CAN frente a esta temática?

FR: Yo pienso que en los países de la CAN hay una transición de una visión tradicional de prevención y atención de desastres, a una visión de gestión de riesgo. Dicha transición se expresa, al menos para mi, en dos cosas: uno, la importancia que toman los organismos de planificación del desarrollo económico y social y los organismos encargados del manejo ambiental en esta temática; y dos, una especie de transición de las formas organizativas a nuevas formas de coordinación y de acción en materia de gestión de riesgo.

A partir de allí, uno como investigador del tema puede rastrear elementos que para mi son centrales: el único país que ha hecho un rompimiento radical con la antigua institucionalidad, y lo hizo hace ya veinte años, es Colombia. A partir del evento de Armero, Colombia se replantea la forma de trabajo -en esa época hablabamos de prevención y atención de desastres- y crea una nueva institucionalidad en que se le da un espacio muy claro a lo niveles locales y regionales, y se considera que la coordinación nacional del tema no debe estar ni en la Defensa Civil que existía en el año 88, ni debe estar ligada a las Fuerzas Militares, y por lo tanto esa coordinación se crea inicialmente al interior de la Presidencia de la República y pasa luego al Ministerio del Interior. En los otros países ha prevalecido en el tiempo el tema de preparativos y respuestas, y por lo tanto han sido actores claves los organismos operativos: las Defensas Civiles. Al interior de las Defensas Civiles se da en algunos países la transición hacia una nueva institucionalidad, y en otros hacia lo que yo puedo llamar el ajuste o la adaptación de la institucionalidad existente hacia las nuevas exigencias en la gestión del riesgo.

IC: ¿Qué se espera hacer desde Predecan en cuanto a la política pública en gestión del riesgo?

FR: El proyecto Predecan es un proyecto facilitador de procesos nacionales. Mi visión de este trabajo, es precisamente facilitar la articulación de procesos que están en marcha en los países. Al proyecto Predecan no le compete ni le corresponde generar nuevo procesos en este momento. Partimos de reconocer la realidad existente, de reconocer que hay unos procesos de formulación de política, de maduraciones de política, y de transición organizativa, si los queremos llamar así. Nuestro trabajo es facilitar a través de una asistencia técnica, que esos procesos se puedan desarrollar de la mejor manera posible. Naturalmente detrás de todo estamos proponiendo una visión general de gestión de riesgo en toda la región, pero reconociendo la particularidad de las naciones.

IC: Ustedes han mencionado la importancia de una participación local que se exprese en la formulación de políticas públicas, ¿cómo ven ustedes el ejercicio de esa participación?

FR: De alguna manera, por las definiciones que se han formulado en el proyecto, nuestro énfasis está más marcado hacia el trabajo con las instituciones del orden nacional. Sin embargo, desde el punto de vista de concepción y enfoque, efectivamente para la gestión del riesgo y para el apuntalamiento de las políticas en materia de gestión de riesgo, tiene que tenerse en cuenta el tema regional y el tema local, no solamente porque el riesgo se manifiesta en lo local, sino también porque hay procesos de descentralización y participación muy interesantes en los cinco países. Finalmente no basta una política nacional, si no hay un empoderamiento desde la localidad y la región para manejar el tema de riesgo, y eso implica que las políticas que se formulen a nivel nacional permitan la complementariedad con los niveles locales y regionales.

Sobre eso hay una discusión abierta en la región: ¿la formulación de políticas debe empezarse desde lo local o desde lo nacional? Pienso que en el orden normativo, cada país tiene una manera de hacer las cosas y en general la tendencia es a que los niveles nacionales dan orientaciones, lineamientos y marcos de estrategia generales, y los niveles locales y regionales complementan, formulan y ejecutan. Eso no pasa en todos los países, pero al menos es una visión generalizada en la región. El problema es que la formulación de política se da desde diversos niveles. Cuando para elecciones de Alcaldes en Colombia, en octubre próximo, se presenten los planes de desarrollo, que importante sería que en esos planes estuviera al menos mencionado el tema de gestión de riesgo como un propósito del Alcalde para su próxima administración, y que esto facilitara posteriormente la formulación de una politica municipal sobre el tema: que se armonice con las directrices nacionales, sí, pero que empiece a haber una "demanda" desde el nivel local sobre el tema.

IC: ¿Qué dificultades encuentran para generar procesos como este que menciona?

FR: Yo creo que hay varios elementos: hay algunos municipios puntuales que uno podría mencionar en el conjunto de la región como muncipios que tienen muy claro el tema desde el punto de vista de política local, y que han hecho una serie de experiencias muy interesantes. El problema es que, por una parte, las funciones básicas que debería tener la nación en esta materia -facilitar procesos, facilitar el desarrollo de conocimiento, facilitar instrumentos-, no siempre se da de la manera más adecuada. Uno no puede exigirle a un alcalde, que no tiene por que saber de este tema y en cuya lista de prioridades este es un tema de décimo orden, que asuma la gestión del riesgo como algo de primer orden. En este caso la difusión, la concientización, la capacitación sobre el tema, juegan un rol fundamental.

IC: Esto me lleva a una pregunta sobre los decisores y formuladores de políticas: ¿qué tipo de trabajo se ha desarrollado con ellos?

FR: Hay diferentes instancias de decisión y hay diferentes decisiones. El taller que estamos desarrollando hoy, por ejemplo, forma parte de un proceso que iniciamos en mayo de 2006 dirigido a formular una agenda estratégica para el fortalecimiento de la gestión del riesgo en Colombia. Si uno pudiera decirlo así, Colombia es uno de los países que tiene algún adelanto en la materia: cuenta con una organización que, funcione bien o mal, ahí está; cuenta con un Plan Nacional de Prevención y Atencion de Desastres; cuenta con una serie de decisiones al nivel del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), y sin embargo, falta mucho para hacer. Lo que busca la Agenda Estratégica es identificar los puntos claves que deben desarrollarse en los próximos cinco años para avanzar en la gestión del riesgo en el país y, naturalmente, algunos de esos puntos tienen que ver con el tema de la descentralización, de la participación y con el rol de los diferentes niveles territoriales en la materia.

La Agenda Estratégica no es el plan: es una agenda de mediano plazo – 5 años- en que se priorizan una serie de cosas que muy probablemente ya están dichas en diez mil documentos de política pública y en diez mil normas, pero que no se han aplicado ni articulado. De alguna manera se trata de retomar eso estratégicamente para avanzar en el tema. Por otro lado, varía mucho la participación de los niveles decisorios en cada país. En el caso de Bolivia, por ejemplo, hemos tenido participación de niveles de viceministros y de directores de área. Una de las propuestas de la rutas de trabajo es como posicionar la agenda en los niveles decisorios y cuáles son los pasos a seguir para que la agenda se convierta en un lineamiento de política del país.

IC: ¿Cómo se ha pensado la aplicación de esta agenda?

FR: A ese nivel son las instituciones y los actores de cada país quienes deben decidir eso, que es de alguna manera lo que hemos hecho en Ecuador y Bolivia con unos resultados que, espero, funcionen bastante bien. Hay una expectativa alta sobre lo que esto puede significar.

IC: ¿Qué tendría que pasar en los países de la Comunidad Andina una vez se haya posicionado el tema de gestión del riesgo?

FR: Lo que yo me imagino es que empezaría a trabajarse de manera permanente y sostenible en tomar medidas a diversos niveles – porque la gestión del riesgo no es solo preparativos y respuestas pero tampoco es solo planificación- que permitan reducir el riesgo en los países. Eso tiene varios interrogantes por delante: si yo defino dentro de mi agenda política el tema de gestión de riesgo, tengo necesariamente que empezar a transformar algunos mecanismos, algunos instrumentos y algunas herramientas con las que se trabaja normalmente el tema de desarrollo, con las que se trabaja el tema de descentralización y con las que se aborda el tema de participación ciudadana. Y eso pasa, en el caso de Colombia por ejemplo, por todos los niveles de planificación que existen en el país: desde las localidades en una ciudad como Bogotá hasta el Plan Nacional de Desarrollo.

IC: ¿A qué procesos debemos hacer seguimiento para determinar que ese posicionamiento se ha dado finalmente?

FR: Yo creo que hay que hacer seguimiento, por un lado, a los procesos que tienen que ver con la planificación y con el ordenamiento territorial. Por otro lado, los procesos que tienen que ver con lo que llamo difusión y socialización del tema, que son procesos de educación, de formación, de investigación en el tema, y procesos de comunicación, fundamentalmente. Por otro lado, a los adelantos que se puedan realizar en materia del conocimiento y del análisis del riesgo mismo. A veces hablamos de riesgos sin tener el conocimiento claro sobre cuales son sus reales dimensiones y cuales son su reales implicaciones, y eso se debe probablemente a que el proceso de investigación, de producción de conocimiento y de análsis de riesgo, por aunque tengamos muchas cosas , todavía está en una etapa muy primaria. Esos son procesos clave. Por otra parte, y a eso es muy difícil hacerle seguimiento, si uno pudiera constatar que hay demanda social experesada políticamente sobre el tema; si en los programa de gobierno de los candidatos el tema aparece o no aparece; si el tema responde a una demanda social o si el alcalde lo mete por inicitiva propia... Es un tema que uno tiene que racionalizar mucho. Yo soy un convencido que si la gente vive en situaciones de riesgo, no es por ignorancia o desconocimiento, sino porque en su vida cotidiana esas situaciones le dan alguna ventaja: trabajo, menor costos de trasporte, accesos a servicios piratas gratuitos… cualquier cosa de esas, pero no es un tema de ignorancia.

IC: ¿Entonces, cuál es el papel de la comunicación en este proceso?

FR: Yo no soy experto en comunicación y sé que sobre comunicación hay quince mil teorías y media, pero sé que para comunicar, hay que tener que comunicar. Y la definición sobre qué comunicar, es fundametal. Para mi las cosas no son problemas de instrumentos ni de medios: yo puedo o no tener un portal de Internet, puedo tener tecnología de punta o maquina de escribir… el instrumento no me define el contenido, y el contenido es el que sí me define cómo se refleja en los demás, cómo se comparte con los demás, cómo se difunde dentro de los demás. Ese es un tema clave. Otra cosa es cómo se comunica. El lenguaje que usamos no siempre es accequible a todo el mundo. Todos hablamos distintos lenguajes, todos manejamos distintos códigos, pero independientemente de los códigos que utilizamos, siempre queremos decir algo y ese algo es el punto a partir de lo cuál las cosas avanzan o no avanzan.

El cómo se comunica depende también de a quién va dirigido el mensaje, que no puede ser el mismo para una comunidad en situación de riesgo, que para un Ministro de Hacienda que ve las cosas desde otro punto de vista. Entonces qué se comunica, cómo se comunica y a quién va dirigido el mensaje, son las tres preguntas fundamentales.