Metodologías de Participación en Programas y Proyectos de Desarrollo Sustentable

Ximena Abogabir
Taller Ambiental 1, Seminario Internacional: Participación, Superación de la Pobreza y Desarrollo Sustentable, Fosis – Fondo de las Américas
7 de octubre, 1999

1.- Introducción

Hoy nadie pone en duda que todo esfuerzo de desarrollo, para que sea realmente sostenible, requiere el activo involucramiento de una ciudadanía civil bien informada. Por una parte, la participación de los diversos actores en los procesos de toma de decisiones introduce una amplia gama de ideas, experiencias y conocimientos; y por otra parte, posibilita el desarrollo de mejores soluciones. Discutir los temas del desarrollo con contrapartes interesadas o afectadas por los diferentes asuntos, amplía el conocimiento de los tomadores de decisiones. Adicionalmente, la identificación temprana de los puntos de consenso y disenso en las diversas etapas del proceso de toma de decisiones, reduce las posibilidades de conflictos y aumenta la oportunidad de identificar soluciones mejoradas y duraderas. Finalmente, la participación ciudadana proporciona oportunidades para la cooperación y coordinación entre el gobierno y la sociedad civil, construyendo confianza entre las partes, y contribuyendo a largo plazo a la creación de relaciones de colaboración. Esto es particularmente cierto cuando se trata de temas relacionados con el medio ambiente, ya que dichos temas preocupan a personas de todos los estratos sociales, por lo que constituye una oportunidad para integrarlos al trabajo por el bien común.
Consistente con lo anterior, el Principio 10 de la Declaración de Rio, 1992, estableció que: "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda". Por su parte, en la Agenda 21, el plan de acción que acompañó la Declaración de Rio, los gobiernos se comprometieron a "ampliar la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones y en la formulación de políticas sobre desarrollo sustentable".
En Chile, efectivamente el involucramiento de la ciudadanía es uno de los 10 principios del Documento de Política para el Desarrollo Sustentable: "Una gestión ambiental legítima, transparente y socialmente consensuada, es sólo posible a través de la concurrencia de intereses y preocupaciones de la comunidad local, de los académicos, de las ONGs, de los propios afectados, de los grupos de opinión, de los trabajadores, de los sectores productivos y de la ciudadanía organizada. La participación permite reconocer las legítimas diferencias entre las partes, así como buscar acuerdos y consensos ambientales".

2.- Participación Ciudadana en la Evaluacion de Impacto Ambiental en Chile (EIA)

La preocupación por proteger el ambiente nace entre los años 60 y 70 en los países desarrollados. Durante este período se observa en forma simultanea e interconectada la gestación de tres componentes fundamentales para materializar las necesidades de protección ambiental en un país determinado. Primero, la creación de una institución dedicada a proteger el medio ambiente, con un mandato legal dentro del sector público. Segundo, una política ambiental nacional que dé cuenta de los principios rectores de la gestión ambiental y las áreas prioritarias de acción en el tema. Tercero, un conjunto de cuerpos legales que establezcan las bases, para la aplicación de los instrumentos y las herramientas de un sistema de gestión ambiental, que la institucionalidad ambiental creada debe impulsar para satisfacer los mandatos de la política ambiental.
La Ley de Bases Generales del Medio Ambiente de Chile se promulgó en 1994, estableciendo diferentes instrumentos de gestión ambiental. En todos ellos, definió espacios formales de participación ciudadana. Uno de los principales instrumentos que contempla el mencionado cuerpo legal es el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), concebido para la prevención de posibles impactos ambientales de acciones humanas futuras.
El SEIA en Chile hoy constituye un pilar fundamental de la política ambiental nacional y de las acciones que realiza la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), institución gubernamental a cargo del tema, por lo que se han derivado un conjunto importante de recursos financieros y humanos para su aplicación y fortalecimiento.
El propósito de la EIA es asegurarse que las variables ambientales potencialmente afectadas por una actividad humana, se reconozcan en las etapas más tempranas de planificación de una acción determinada, y se protejan a través de decisiones pertinentes, permitiendo así compatibilizar la protección ambiental y el crecimiento económico.
En términos generales, la EIA es un proceso de advertencia temprana que permite aplicar anticipadamente los principios rectores de las políticas ambientales y las normas específicas de las regulaciones ambientales que se hayan establecido, con la finalidad de proteger el entorno. En este contexto, la EIA califica si una o un conjunto de acciones cumplen con los mandatos establecidos en la política y en la legislación ambiental, poniendo las condiciones de aprobación o estableciendo las causas de rechazo de una acción determinada.
La EIA no es en sí mismo un instrumento de decisión, sino que genera un conjunto ordenado, coherente y reproducible de información que permite a los actores involucrados en la revisión ambiental de una acción, tomar decisiones informadas en relación a las implicancias ambientales de acciones humanas.

 

3.- Instancias de Participación Ciudadana en la Evaluacion de Impacto Ambiental

Es posible separar el proceso de EIA en tres instancias donde la participación ciudadana puede realizarse con objetivos claros tendientes a la incorporación sistemática de la opinión de la ciudadanía y apoyo a la toma de decisiones. Estas tres instancias son:

• Durante el análisis ambiental de una acción determinada o dicho de otra manera antes del ingreso de la acción propuesta al procedimiento de calificación pre-establecido (participación ciudadana anticipada),
  
• Durante la revisión de la acción propuesta mediante el procedimiento administrativo establecido de EIA (participación formal)
  
• Luego que la acción ha sido aprobada y se requiere un seguimiento a los acuerdos obtenidos en el proceso de revisión de la misma (participación ex post).

En cada una de estas instancias, con sus respectivos pasos que las conforman, se han definido tres niveles de participación; uno informativo donde la ciudadanía puede conocer los aspectos más relevantes del proceso de EIA y las decisiones que le podrían afectar; un nivel consultivo donde la ciudadanía opina informadamente de los aspectos del análisis ambiental de su interés y aporta diferentes puntos de vista al proceso de decisión; y un tercer nivel resolutivo donde la ciudadanía puede incidir en las decisiones que se vayan tomando a través del proceso de EIA.
En la Tabla N°1 se señalan algunas de las herramientas más adecuadas para estos tres niveles de participación en torno a la EIA, especificando las instancias de participación ciudadanas dentro del proceso de EIA y detallando algunos pasos dentro del mismo.

Tabla Nº 1.

Instancias y Pasos de la Participación Ciudadana en la Evaluacion del Impacto Ambiental con sus Herramientas a Considerar dentro de los Diferentes Niveles de Información

• Instancias
  
• Pasos
  
• Nivel de Participacion
  
• Herramientas de Participación

Participación Ciudadana Anticipada en el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental

Durante el diseño del EIA

1. Nivel informativo
   • Medios de comunicación
     
   • Conferencias y seminarios
     
   • Reuniones
     
   • Asambleas
     
   • Visita a terreno
   
   
2. Nivel consultivo
   • Mesas redondas
     
   • Talleres participativos
     
   • Consulta pública
     
   • Entrevistas
     
   • Sondeos de opinión
     
   • Encuestas
     
   • Casa abierta

Participación Ciudadana en la Revisión de la Evaluación de Impacto Ambiental

Durante la presentación de la EIA

1. Nivel informativo
   • Audiencias públicas
   
   
2. Nivel consultivo
   • Grupos focales
     
   • Talleres participativos
     
   • Mesas redondas
     
   • Foros de consulta

Durante la Incorporación de los Comentarios a la EIA

1. Nivel informativo
   • Casa Abierta
     
   • Reuniones
   
   
2. Nivel consultivo
   • Foros de Consulta
   • Talleres

Durante la Comunicación de la Resolución de Calificación Ambiental

1. Nivel informativo
   • Medios de comunicación
     
   • Sesiones informativas
     
   • Conferencias y seminarios
     
   • Visita a terreno

Participación Ciudadana en el Seguimiento a los Acuerdos Obtenidos en la Evaluación de Impacto Ambiental

Durante la implementación

1. Nivel resolutivo
   • Comité de información y seguimiento
     
   • Comité publico de consulta

3.1.- Participación Ciudadana Anticipada en el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental

Es posible incorporar la opinión de la ciudadanía en las primeras etapas de la EIA, a partir de la decisión de realizar un análisis ambiental para una acción determinada y establecer los contenidos específicos de dicho análisis.
Para ello se debe informar a la ciudadanía de la acción humana en cuestión, incluyendo sus características y posibles impactos, entre otros puntos a considerar.
En la mayoría de los países estudiados dicha responsabilidad recae inicialmente en la autoridad ambiental. En efecto, la responsabilidad de la autoridad ambiental es notificar a la ciudadanía sobre la realización de una EIA por medio de una difusión amplia entre los actores que podrían verse directamente afectados, incluyendo las organizaciones sociales, el sector empresarial y las autoridades locales y regionales, entre otros.
La ciudadanía también puede tomar la iniciativa de informarse sobre una acción en evaluación, por lo que puede solicitar información sobre sus posibles impactos al titular de un proyecto. Esta petición la puede realizar tomando contacto directo con el equipo profesional que está elaborando el proyecto. Adicionalmente, la ciudadanía puede aportar información relevante para definir el ámbito de acción de laEIA. Por otro lado, la responsabilidad de un titular de un proyecto en esta etapa es incorporar técnicas de participación, con el objeto de identificar en conjunto con la ciudadanía los posibles impactos ambientales de un proyecto y recopilar información relevante sobre las variables ambientales en cuestión. Esta etapa también puede ser útil para identificar posibles conflictos, caracterizar la voluntad de los diferentes actores de la comunidad involucrada y definir acciones tendientes a incorporar la opinión de la ciudadanía en etapas posteriores de la EIA.
Para esta instancia se pueden utilizar herramientas de carácter informativo y consultivo de doble vía que además rescaten las opiniones de la ciudadanía sobre la acción en evaluación. En el ámbito informativo se puede utilizar la publicación de un extracto de las principales características de la acción a través de los medios de comunicación. Para recoger la opinión de la ciudadanía sobre una acción se puede utilizar la Consulta Pública, donde la ciudadanía reacciona frente a un tema y plantean sus opiniones de forma abierta. También está la Casa Abierta que tiene por finalidad entregar información y recibir comentarios. Se pueden realizar mesas redondas, talleres, conferencias, seminarios u otras herramientas similares, donde los actores trabajan en conjunto para producir información o bien generar un acuerdo sobre las materias a analizar en las etapas posteriores de la EIA.


3.2. Participación Ciudadana en la Revisión de la Evaluación de Impacto Ambiental

Luego que la EIA se ha llevado a cabo para una acción determinada y su informe que documenta el proceso de EIA ha sido entregado a la autoridad ambiental competente, la experiencia demuestra que existen varias etapas donde se puede incorporar o fomentar la opinión de la ciudadanía.
Es preciso presentar la EIA e informar a la ciudadanía sobre las características de la acción y sus aspectos técnicos, incluyendo la información base, los impactos ambientales negativos y positivos, las medidas de mitigación y seguimiento propuestas, y las actividades del proceso de revisión a ejecutar, con sus respectivos plazos y responsables.
El propósito principal de la entrega de esta información es incorporar las diferentes visiones de la ciudadanía en el análisis ambiental y la aprobación final de la acción propuesta. Para ello existe una secuencia de pasos a seguir, tales como:

• Entrega de información sobre la EIA de la acción en estudio;
  
• Generación de observación sobre el análisis ambiental realizado;
  
• Recepción de las observaciones;
  
• Ponderación de las observaciones en la decisión final de la EIA por la autoridad ambiental;
  
• Comunicación de la decisión final a la comunidad.

Para que estos pasos rindan sus beneficios, la ciudadanía debe participar en forma responsable en las actividades que se organicen y el titular de una acción debe estar dispuesto a proporcionar antecedentes, aclarar dudas y responder a las preocupaciones de la ciudadanía. A su vez, la autoridad ambiental debe poner a disposición del público la EIA en cuestión. En estos pasos, es importante utilizar herramientas que aseguren un alto grado de involucramiento de la ciudadanía en las cuales la comunicación entre las partes sea en dos direcciones: informar y retroalimentar los contenidos de la EIA. Los grupos focales, los talleres, los foros y las mesas redondas, son herramientas que cumplen este propósito.
Por otro lado, la ciudadanía en general tiene la responsabilidad de elaborar por escrito las observaciones a la EIA presentada para que éstas sean incorporadas al proceso de revisión, con el objeto de aportar diferentes visiones, nuevos antecedente sobre los impactos de la acción y proponer medidas de prevención y mitigación adicionales o complementarias. El titular de una acción debe estar disponible para proporcionar respuestas a las consultas. En este paso se puede utilizar los grupos focales, talleres y mesas negociación, como espacios que recepcionan las observaciones.
Durante el paso de revisión y evaluación de la EIA y luego que se hayan recepcionado todas las observaciones y comentarios al documento, la autoridad ambiental tiene la posibilidad de conformar consejos o comités técnicos asesores que contemplen integrantes de la ciudadanía para el proceso de evaluación. En este paso se debe garantizar la incorporación de las observaciones propuestas por la ciudadanía mediante su ponderación por la autoridad competente, lo cual debe reflejarse en el informe técnico y la resolución de la acción propuesta. Los comités asesores son recomendables para lograr transparencia, ya que actúan como vigilantes del proceso de revisión.
Por último y luego de la revisión y evaluación de la EIA para la acción propuesta, se debe comunicar la resolución con las respectivas condiciones de aprobación o rechazo. Aquí la autoridad ambiental debe informar a las personas e instituciones que emitieron observaciones y comentarios a la EIA, o bien a la comunidad afectada por la acción, mediante la comunicación en forma escrita de la resolución. A su vez la ciudadanía puede solicitar a la autoridad ambiental una revisión de la resolución en aspectos que no hayan sido resueltos.

3.3. Participación Ciudadana en el Seguimiento a los Acuerdos Obtenidos en la Evaluación de Impacto Ambiental

Otro componente clave de la participación ciudadana en el proceso de EIA dice relación con la necesidad de establecer los mecanismos necesarios para informar y seguir el avance de las etapas de implementación de la acción aprobada. Normalmente, estos mecanismos se establecen según las necesidades particulares que se desprenden de los acuerdos establecidos en la resolución que autoriza la puesta en marcha de la acción evaluada.
En este paso es posible utilizar herramientas de información pública como son los medios de comunicación, boletines y visitas a terreno, para entregar información periódica sobre el estado de avance de las acciones comprometidas.
Sin embargo, si la situación lo amerita, también se puede contituir un comité de información y seguimiento o un comité público de consulta, que promueva la planificación conjunta del cumplimiento de los acuerdos establecidos en la resolución que autoriza la puesta en marcha de la acción evaluada .
Este tipo de comité debe considerar la incorporación de diversos miembros de la comunidad, ONGs, del gobierno local, y representantes del titular de la acción, incluyendo asesoría de profesionales expertos en casos particulares.
Esta instancia debe ser autónoma al titular de la acción y en muchos casos puede poseer personalidad jurídica. Los principales objetivos de este comité pueden ser:

• Mantener informada a la ciudadanía en general del desarrollo de la acción;
  
• Llevar a cabo actividades de control y seguimiento ambiental permanente;
  
• Realizar acciones frente a la autoridad ambiental y judiciales en el caso de no cumplir las normas ambientales o los acuerdos establecidos en la resolución que autoriza la puesta en marcha de la acción evaluada;
  
• Informar a la ciudadanía de la gestión y cumplimiento de metas del comité.